WASHINGTON: NARCOTRÁFICO Y TERRORISMO, UNA LUCHA CONJUNTA.

Las Treinta y Seis Estratagemas de la Guerra (三十六計 - Sānshíliù Jì), es un tratado clásico de la sabiduría ancestral militar china utilizado por destacados generales, empresarios y políticos a lo largo de la historia universal. La estratagema trece “Golpear la hierba para asustar a la serpiente” (打草驚蛇 - dǎ cǎo jīng shé) consiste en tomar la ofensiva, atacar, para descubrir la verdadera posición y capacidades de un adversario. El movimiento ofensivo de “sacar a la serpiente de la hierba” no sólo busca debilitar a tu adversario, sino para conocer sus fortalezas y debilidades; generar revuelo para saber dónde estás plantado.

La Orden Ejecutiva firmada por el presidente Trump consistente declarar como terroristas a los cárteles de la droga busca, en esencia, generar una reacción estratégica que permita identificar los nexos y las estructuras ocultas dichos grupos delictivos. Asimismo, busca identificar las posturas institucionales que el Gobierno Mexicano adoptará para intensificar o no su lucha contra el narcotráfico transnacional.

El presidente Donald J. Trump ha iniciado su segunda Administración con la firma de más de cien órdenes ejecutivas, dentro de las cuales se incluye la designación de los cárteles de la droga mexicanos y centroamericanos (como la Mara Salvatrucha) como organizaciones terroristas.

La designación no es meramente política o mediática, sino que genera amplias repercusiones para la relación bilateral entre México y los EE. UU. Esta decisión, si bien es controversial y sin precedentes, también es cierto que los precedentes de la Administración anterior prepararon el camino jurídico, institucional y mediático para que el presidente Trump tomara dicha medida. 

La Era Biden Harris legó a la nueva Administración un cúmulo de regulación especializada sobre el alcance de la prevención y la sanción a los entes financieros centralizados y descentralizados que no observen una debida diligencia financiera. Específicamente, con la entrada en vigor de la circular FIN-2024-A002 y la Orden Ejecutiva 14059, la debida diligencia financiera ya no se limita a la prevención al lavado de dinero, sino a también en frenar el posible financiamiento de la cadena de suministro transnacional de drogas sintéticas.

Órdenes Ejecutivas contra el narco: la estrategia de Biden que Trump continúa.

El empleo de Órdenes Ejecutivas como una forma de combatir a los cárteles de la droga no es nueva y, de hecho, su predecesor, el presidente Joe R. Biden emitió cerca de cinco Órdenes Ejecutivas relativas a dicha materia. Así pues, el presidente Joe R. Biden en 2021, en respuesta a la epidemia de opioides sin precedentes que lacera a los EE. UU., emitió la Órden Ejecutiva (O.E.) 14059 - Imposición de sanciones a extranjeros involucrados en el tráfico mundial de drogas ilícitas. De esa forma, la Administración del Presidente Biden emitió nuevas reglas financieras para prevenir, erradicar y sancionar redes transnacionales de  lavado de dinero, así como  el financiamiento de la cadena de suministro de drogas sintéticas, combatir al terrorismo y promover la seguridad nacional mediante el uso estratégico, análisis y diseminación de la inteligencia financiera.

La Administración Biden Harris (2020 - 2024) facultó a la Oficina de Control de Activos Extranjeros del Departamento del Tesoro (OFAC, por sus siglas en inglés) en la aplicación de la ley antilavado y de combate al narcotráfico sintético transnacional. Durante dicha Administración, la OFAC impuso más de 290 sanciones económicas en contra de entidades extranjeras involucradas en la cadena de suministro de fentanilo y otros opioides sintéticos ligados. La postura del Presidente Biden fue clara: la DEA (Drug Enforcement Agency) ya no tiene el monopolio de combatir al narcotráfico.

Por virtud de la Sección 2 de la O.E. 14059, el Presidente Biden facultó al Departamento del Tesoro para imponer a los extranjeros involucrados al tráfico transnacional mediante la congelación de activos en entidades financieras localizadas (física y/o fiscalmente) en los EE. UU. y en países aliados;  restricciones financieras que impiden transferencias, créditos o inversiones relacionadas con los entes sancionados (personas físicas y morales); asimismo, la prohibición a ciudadanos estadounidenses y empresas estadounidenses de establecer relaciones comerciales con dichos entes sancionados, y se imponen medidas específicas contra directivos de empresas involucradas.

En esta línea, el 20 de junio de 2024, la Red de Control de Delitos Financieros (FinCen), dependencia circunscrita al Departamento del Tesoro de EE. UU., emitió el Aviso Suplementario FIN-2024-A002, relativo a la prevención de la financiación compra de precursores químicos para drogas sintéticas. En dicho instrumento reglamentario, la Administración Biden identificó diversas prácticas financieras utilizadas para adquirir estos precursores, como el uso de empresas fantasma, alarmantes transferencias de dinero a través de múltiples países y pagos internacionales mediante monedas y activos virtuales como VASPs. Adicionalmente, la FIN-2024-A002 obliga a bancos, corredores, comerciantes de valores y otros actores financieros a implementar procedimientos basados en el riesgo, que incluyan el análisis del propósito de las transacciones y un monitoreo continuo para detectar actividades sospechosas.  

¿Qué contiene la nueva Orden Ejecutiva de Trump y qué esperar?

La  Orden Ejecutiva del Presidente Trump, emitida el 20 de enero de 2025, declara de forma contundente que los cárteles de la droga y  otras organizaciones internacionales son “organizaciones terroristas extranjeras o terroristas globales especialmente designados”. Dicha Orden Ejecutiva brinda efectos jurídicos en la persecución criminal de estas organizaciones, ya que en su Section 1) declara a dichas organizaciones terroristas en el contexto del Título 8 del United States Code 1189, el cual, en su apartado c) define a terrorista como “aquella actividad que amenaza la seguridad de nacionales estadounidenses o la seguridad nacional de los Estados Unidos”. Asimismo, considera como actividades terroristas internacionales empleadas por dichos grupos: i) la convergencia de actores extra hemisféricos desde la sociedad civil y/o mediante gobiernos extranjeros antagónicos a los intereses de los EE. UU.; ii) “sistemas adaptativos complejos” que son característicos de entidades insurgentes o de guerra asimétrica; y iii) la infiltración en gobiernos a lo largo del Hemisferio Occidental.

Finalmente, la Orden Ejecutiva declara estado de emergencia nacional para abordar las amenazas terroristas que plantean dichas organizaciones para la seguridad nacional y establece una política de combate y eliminación de la presencia, influencia y riesgo en el suelo de los EE. UU.

Prospectivas para la relación bilateral

En el último trimestre del año 2024, tras la entrada en vigor de la FIN-2024-A002 y la Orden Ejecutiva 14059, nos preguntamos qué repercusiones generarían dichos instrumentos para la relación bilateral. Evidentemente, el escenario geopolítico era diferente; la Administración Biden Harris fue particularmente discreta e institucional para manejar la cooperación judicial transnacional.

En su momento, advertimos que esta nueva regulación financiera diseñada para combatir el flujo económico del narcotráfico transnacional fuera paulatinamente exigida en México, ello en el marco  del Objetivo 3 del Entendimiento Bicentenario México - Estados Unidos para la Seguridad, Salud Pública y Comunidades Seguras, que requiere un esfuerzo binacional para interrumpir las redes de financiamiento de las Organizaciones Criminales Transnacionales (OCTs) y reducir sus actividades ilícitas (lavado de dinero) en operaciones financieras descentralizadas como en el ciberespacio.

La nueva Orden Ejecutiva del Presidente Trump complementa normativamente qué se debe entender por Organizaciones Criminales Transnacionales (OCTs), ya que en su Section 1) tipifica las actividades usuales que dichas organizaciones cometen, clasifica a los cárteles de la droga como OCTs y dispone que la existencia de cualquier “invasión o incursión depredadora calificada contra el territorio de los Estados Unidos” por parte de alguna OCTs deberá ser atendida por las agencias de seguridad nacional y migratorias necesarias para agilizar su expulsión física.

Las Órdenes Ejecutivas de EE. UU. son directrices jurídicamente vinculantes, mediante las cuales el presidente estructura y dirige a su Administración. Legalmente se distinguen de leyes, porque son emitidas por el Titular del Poder Ejecutivo con fundamento en la Constitución y las leyes aplicables. El presidente puede en cualquier momento derogarlas o revocarlas. No obstante, para que se deroguen requieren que el presidente expresamente así lo disponga. Por lo anterior, se recuerda que la O.E. 14059, emitida por el presidente Biden, sigue teniendo plena vigencia jurídica en los EE. UU. y las sanciones financieras, migratorias y penales dispuestas en ella podrán y serán aplicadas en conjunción con la Orden Ejecutiva del Presidente Trump.

Jurídicamente, la relación bilateral está regulada tanto por el Derecho Internacional Público (la Carta de las Naciones Unidas, la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, etc.), pero también por tratados y obligaciones aceptadas entre ambos países. Concretamente, el Tratado de Cooperación entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América sobre Asistencia Jurídica Mutua del año de 1987, el Acuerdo entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América sobre Cooperación para Combatir el Narcotráfico y la Farmacodependencia del año 1989, y recientemente el Entendimiento Bicentenario México - Estados Unidos para la Seguridad, Salud Pública y Comunidades Seguras (“el Entendimiento Bicentenario”) del año 2022, regulan jurídicamente el intercambio de información, estrategias y procedimientos jurisdiccionales entre ambas naciones.

De forma particular, el Entendimiento Bicentenario tiene dos finalidades principales: i) prevenir la criminalidad transfronteriza, la cual no se limita a aquella que deriva de la delincuencia organizada, sino por ejemplo homicidios, robos, etc.; y ii) perseguir redes criminales transnacionales, buscando reducir la capacidad de las Organizaciones Criminales Trasnacionales (OCTs) en su tráfico ilícito transfronterizo de drogas, armas, migrantes y bienes robados. Las dos naciones firmantes se comprometieron a cesar las cadenas de suministro (logístico y financiero) de drogas y desmantelar redes criminales en ambos países.

Dado el contexto geopolítico actual, es de esperar que la Administración de Trump sea más exigente con México en el cumplimiento de los objetivos previamente invocados. La implementación de los acuerdos y tratados bilaterales exigirá del Estado Mexicano un esfuerzo institucional sin precedentes por requerir cumplir con tales objetivos a las agencias de seguridad municipales, estatales y federales, fuerzas castrenses, agencias de procuración e impartición de justicia, secretariados ejecutivos estatales y el federal de seguridad pública y agencias migratorias.

El combate estadounidense contra los cárteles de la droga ha adquirido una nueva dimensión sin precedentes. Si bien, las acciones del presidente Trump fueron anunciadas como promesa de campaña en diversas ocasiones, también es cierto que la Administración Biden Harris preparó el camino jurídico e institucional para que el recién electo presidente Trump tomara esta decisión; es decir, era inevitable Washington llegara a declarar a los cárteles de la droga como Organizaciones Criminales Terroristas.

Los efectos jurídicos de la Orden Ejecutiva firmada por el presidente en turno no son aislados, sino que se aplicarán en conjunción con las políticas financieras sancionadoras dictadas por el presidente Biden. Desde el inicio de esta década, el engranaje institucional norteamericano se ha robustecido y especializado para desmantelar física y financieramente a organizaciones trasnacionales que suponen una amenaza para su integridad y seguridad nacional.

Cooperación no significa subordinación, sino un esquema de actuación conjunto entre iguales para enfrentar una problemática común. Esta cooperación es única y se encuentra amparada por acuerdos y tratados bilaterales que son jurídicamente vinculantes para ambos países por igual. La mejor defensa de México será cumplir con sus obligaciones nacionales e internacionales en el combate al crimen organizado. La implementación de estas medidas exigirá un compromiso institucional más firme, cohesionado y coordinado entre los tres órdenes de gobierno (municipal, estatal y federal) y los tres poderes de la Unión (ejecutivo, legislativo y judicial). La unidad será pieza clave para enfrentar este desafío.